⁢d. Les aléas d’un corps intermédiaire

Avec beaucoup de réalisme, Pie XII, dans le texte déjà cité⁠[1], attire aussi l’attention sur un problème de plus en plus aigu aujourd’hui. Les communes, écrit-il, « sont insérées dans un État plus ou moins centralisé ; elles ont perdu une large part de leur initiative et de leur indépendance pour faire droit aux exigences de relations sociales qui s’étendent sur de larges fractions de continents et débordent même au-delà ».

Un rapide coup d’œil sur l’origine et l’histoire des communes, en Belgique particulièrement, fait apparaître une tension perpétuelle entre autonomie et centralisation.

L’origine des communes remonte au Moyen-Age et est liée à l’apparition de villes sous le régime seigneurial. Elles « se font concéder par les seigneurs des libertés dans beaucoup de domaines (…) Certaines libertés sont acquises par la force, d’autres sont achetées ou négociées…​ Mais aucune ville n’a été totalement libre.

Ainsi seigneurs et communautés établissent leurs droits respectifs et s’engagent mutuellement par un serment commun. Ce régime de communauté est fort répandu. Ces droits et obligations sont consignés dans des chartes de franchises et de cette communauté naîtra beaucoup plus tard le mot commune, qu’on emploiera aussi dans un sens territorial, très éloigné du sens originel » (Crisp).

Au cours de l’histoire, souvent, après les XIIIe et XIVe siècles, les princes mèneront une politique centralisatrice. L’étendue des libertés diminuera mais les pouvoirs locaux conserveront toujours une part de liberté et garderont leurs particularismes.

Sous le régime français (1795-1815), la Convention (assemblée législative) imposera son décret du 14 -12 1789 distinguant les fonctions propres au pouvoir municipal et les fonctions relevant de l’administration générale de l’État. On assista à « une grande centralisation au profit de l’État. Finalement les communes sont devenues de simples subdivisions administratives du pouvoir central, pratiquement sans aucune autonomie. Les dirigeants des communes ont cessé d’être des élus et sont devenus des fonctionnaires nommés par l’autorité supérieure » (Crisp)

Sous le régime hollandais (1815-1830), après un retour à une certaine liberté, on imposa une organisation plus centralisée.

Ce rapide survol nous montre bien ce qui est en question : « Autonomie communale ou centralisation administrative : tel est le dilemme qui se pose à tous ceux qui vont devoir organiser les institutions communales » (Crisp). Disons que tout corps intermédiaire parce qu’intermédiaire précisément jouit d’une certaine autonomie et subit nécessairement des pressions centralisatrices dont certaines sont inévitables et nécessaires. Le problème est de trouver le bon équilibre, de laisser, suivant le principe de subsidiarité, la commune s’occuper des services qu’elle est seule à pouvoir rendre ou qu’elle rend mieux qu’une autre instance mais en n’oubliant pas qu’elle-même a besoin de forces et de soutiens et qu’elle s’inscrit dans un ensemble d’institutions qui doivent respecter le bien commun et manifester un minimum de cohérence.

Si, comme l’écrit aussi Pie XII⁠[2], les « magistrats communaux (…) ne peuvent être de simples exécutants des décisions prises par l’État », et si, ajoute-t-il, « une autonomie assez large constitue un stimulant efficace des énergies, profitable à l’État lui-même, à condition que les autorités locales s’acquittent avec compétence de leur office et se gardent de tout particularisme étroit », l’autonomie radicale est bien sûr impensable, pour une question de bon sens : « On ne peut pas parler, au sens propre, de souveraineté au niveau de la commune car les habitants d’une commune n’ont de pouvoir que parce que la Constitution et les lois en ont disposé ainsi » (Crisp). Ainsi, la commune n’a pas de souveraineté sur son territoire. Ajoutons que la commune, comme la province ou la région, sert aussi d’organe de transmission de décisions prises à l’échelon supérieur et qu’elle reste soumise aux exigences du bien commun. « L’intérêt communal ne peut être contraire à l’intérêt général ; de même les décisions prises par les autorités communales doivent s’intégrer dans un cadre plus vaste et, pour cette raison, elles sont soumises à un contrôle supérieur (la tutelle) qui peut, suivant les cas, les approuver ou les annuler, ou même parfois les changer pour les rendre conformes à l’intérêt général » (Crisp). De là naissent la tentation récurrente, de la part des instances supérieures, de limiter les pouvoirs de la commune ou la mise en difficulté involontaire de ce premier échelon institutionnel suite à des exigences démesurées.

Le dossier Crisp décrit bien cette situation en Belgique : « Petit à petit, le champ d’action des communes s’est étendu de façon considérable, à la fois à l’initiative des élus locaux et sous l’impulsion des pouvoirs supérieurs, qui leur ont confié de multiples tâches d’intérêt général. (…) A de nombreuses reprises, des accords gouvernementaux ont prévu la valorisation du niveau communal. L’intention a été plusieurs fois affirmée d’opérer une plus grande décentralisation et une plus grande déconcentration des pouvoirs de l’État au profit des communes (…).

La pratique a cependant contredit les intentions : c’est vers une centralisation toujours plus grande que l’on s’est, dans les faits, orienté. L’État, suivi récemment par les Régions et les Communautés, s’est très souvent substitué aux communes en réglementant de nombreux domaines. En témoignent les mesures prises en matière d’aménagement du territoire, de protection de l’environnement, de travaux publics, de sécurité routière, de services d’incendie, de politique hospitalière, de réforme de la police locale dans le cadre de la réforme globale des polices, etc.. »

La commune est donc sous contrôle⁠[3] et se voit imposer des obligations par les pouvoirs supérieurs puisqu’elle est un relais des instances qui la dépassent.

Il ne faut pas trop rapidement s’en inquiéter. Comme le fait remarquer Pie XII⁠[4], « qu’il existe (…) une légitime sujétion des communes à l’égard de la nation, personne ne le contestera ; c’est la contrepartie d’une assistance désormais nécessaire pour que la commune puisse rester, dans l’État moderne, à la hauteur de ses tâches multiples et garantir à ses ressortissants tous les services auxquels ils ont droit ».

Tel est bien le problème crucial aujourd’hui. Les demandes de services ont augmenté, les tâches se sont accumulées mais pour faire face, il est de plus en plus nécessaire de disposer des moyens appropriés.


1. Discours du 30-9-1955.
2. Discours du 30-9-1955.
3. La tutelle, en Belgique, est assurée par les provinces et surtout les régions. Elle « consiste en un ensemble de moyens dont disposent les autorités supérieures :
   -pour obliger la commune à observer la loi (contrôle de légalité) et à respecter l’intérêt général (contrôle d’opportunité) ;
   -pour vaincre, dans les cas où cela s’avère nécessaire, l’inertie des pouvoirs locaux.
   Il faut cependant souligner que la tutelle, à son tour, ne peut s’exercer que dans les limites définies par la loi, le décret ou l’ordonnance : le pouvoir de tutelle ne peut restreindre illégalement l’autonomie communale. En pratique, les cas de suspension ou d’annulation de décisions communales par l’autorité de tutelle sont rares (…) » (à l’exception des contentieux linguistiques) (Crisp).
4. Discours du 30-9-1955.
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