Au point de vue de l’attachement des populations, par exemple, un journaliste⁠^[1] faisait remarquer qu’en Belgique, à la fin du XXe siècle, les citoyens restaient très attachés aux pouvoirs de proximité : « Interrogés sur le groupe géographique auquel ils se sentent appartenir avant tout, 43% des Wallons, 48% des Flamands et 36% des Bruxellois privilégient leur ville ou leur localité. L’identité nationale vient ensuite (26% des Wallons et autant des Bruxellois, 18% des Flamands), suivie par les identités mondiale (10% des Wallons et autant des Flamands, 13% des Bruxellois), régionale (10% des Wallons, 18% des Flamands, 4% des Bruxellois) et européenne (8% des Wallons, 4% des Flamands, 18% des Bruxellois)⁠^[2] ». Et il ajoutait en se référant aux « Indicateurs régionaux flamands (Vrind), édités par l’administration ad hoc, que le gouvernement et le Parlement flamands ne figurent qu’aux neuvième et dixième rangs dans le palmarès de la confiance accordée par les néerlandophones aux institutions, alors que l’enseignement et la commune en sortent vainqueurs⁠^[3] ».

L’attachement à la commune s’explique par les liens de proximité tissés entre les citoyens mais aussi du fait que la commune rend aux familles des services essentiels et immédiats : distribution de l’eau, du gaz et de l’électricité, enseignement, santé, voirie, environnement, loisirs, sécurité, aide sociale…​ Ce qu’on appelle l’ »intérêt communal » recouvre des matières très vastes et beaucoup plus nombreuses que dans le passé.

La commune joue enfin, par l’attraction particulière qu’elle exerce, un rôle primordial dans l’éducation civique, comme disait Pie XII. On doit même reconnaître qu’elle est le premier lieu de participation des citoyens à la vie publique, la « cellule de base de la démocratie » ⁠^[1](Crisp). N’a-t-elle pas été, d’ailleurs, historiquement, le lieu « de l’affranchissement progressif du système féodal devenu caduc », lieu où ont été vécues « l’affirmation pratique et la protection de la liberté et de la dignité des individus »⁠^[2] ?

La commune est le lieu de naissance de nombreuses associations souvent spontanées et indépendantes des partis politiques, du moins au départ, qui s’attachent à des problèmes strictement communaux, liés à l’environnement, au patrimoine architectural, aux traditions locales, à la vie d’un quartier, à une animation culturelle, sportive, éducative, à une radio ou une télévision locales, etc. Ces associations peuvent être subsidiées par la commune qui peut aussi mettre des locaux à leur disposition ou les inviter comme interlocuteurs dans la préparation de certains dossiers. De plus, on a constaté (Crisp) que « les personnes qui participent le plus à la vie politique communale sont aussi celles qui participent le plus à la vie associative dans des domaines différents. Il y a un aspect cumulatif de la participation ». On peut ajouter aussi qu’ »un mandat communal constitue dans bien des cas la première étape d’une carrière politique ».

Il y a plus encore. Même si la gestion d’une commune obéit à des règles et s’attache aujourd’hui à des problèmes parfois complexes⁠^[3] mais « on peut observer (…) une demande de participation plus grande des citoyens à la vie politique et notamment au niveau communal.

Cette tendance correspond tout à la fois à une demande des citoyens, qui souhaitent être associés à certaines décisions politiques, et à une demande des autorités, qui souhaitent, en vue d’un meilleur choix, élargir aux personnes concernées le cadre des décisions qu’elles doivent prendre dans certains domaines. C’est pourquoi on dit souvent aujourd’hui que la démocratie participative devrait compléter le cadre existant de la démocratie représentative » (Crisp). On constate aussi qu’en Belgique, par exemple, où le vote est obligatoire, le taux d’absentéisme et de votes blancs ou nuls, est moins élevé lors des élections communales que lors des autres élections.

Ce sont des signes qui n’ont pas échappé aux responsables qui, d’une manière générale ou, pour certaines modalités, en maints endroits, ont eu souci de rendre possible et vivante la participation de tous à la gestion commune en organisant l’information⁠^[4], des enquêtes publiques, des séances de concertation avec des représentants des habitants, des consultations populaires⁠^[5] même à la demande des habitants, des conseils (ou commissions) consultatifs qui donnent des avis ou formulent des propositions au conseil communal sur des matières précises (jeunesse, famille, personnes âgées, culture, sport, enseignement, aménagement du territoire, immigrés, etc.). Il arrive aussi souvent que « des équipements et des services locaux soient gérés de manière pluraliste, en dépassant le clivage entre majorité et opposition. Des organisations représentatives des milieux intéressés et des organismes spécialisés sont ainsi associés directement à la gestion de maisons de jeunes, de centres culturels ou sportifs, etc., qui dépendent de la commune, leur intervention dans la gestion se faisant notamment par leur présence au conseil d’administration de ces institutions. Dans ces différents cas, la gestion est assurée par l’institution mais sous le contrôle du pouvoir communal » (Crisp).

Avec beaucoup de réalisme, Pie XII, dans le texte déjà cité⁠^[1], attire aussi l’attention sur un problème de plus en plus aigu aujourd’hui. Les communes, écrit-il, « sont insérées dans un État plus ou moins centralisé ; elles ont perdu une large part de leur initiative et de leur indépendance pour faire droit aux exigences de relations sociales qui s’étendent sur de larges fractions de continents et débordent même au-delà ».

Un rapide coup d’œil sur l’origine et l’histoire des communes, en Belgique particulièrement, fait apparaître une tension perpétuelle entre autonomie et centralisation.

L’origine des communes remonte au Moyen-Age et est liée à l’apparition de villes sous le régime seigneurial. Elles « se font concéder par les seigneurs des libertés dans beaucoup de domaines (…) Certaines libertés sont acquises par la force, d’autres sont achetées ou négociées…​ Mais aucune ville n’a été totalement libre.

Ainsi seigneurs et communautés établissent leurs droits respectifs et s’engagent mutuellement par un serment commun. Ce régime de communauté est fort répandu. Ces droits et obligations sont consignés dans des chartes de franchises et de cette communauté naîtra beaucoup plus tard le mot commune, qu’on emploiera aussi dans un sens territorial, très éloigné du sens originel » (Crisp).

Au cours de l’histoire, souvent, après les XIIIe et XIVe siècles, les princes mèneront une politique centralisatrice. L’étendue des libertés diminuera mais les pouvoirs locaux conserveront toujours une part de liberté et garderont leurs particularismes.

Sous le régime français (1795-1815), la Convention (assemblée législative) imposera son décret du 14 -12 1789 distinguant les fonctions propres au pouvoir municipal et les fonctions relevant de l’administration générale de l’État. On assista à « une grande centralisation au profit de l’État. Finalement les communes sont devenues de simples subdivisions administratives du pouvoir central, pratiquement sans aucune autonomie. Les dirigeants des communes ont cessé d’être des élus et sont devenus des fonctionnaires nommés par l’autorité supérieure » (Crisp)

Sous le régime hollandais (1815-1830), après un retour à une certaine liberté, on imposa une organisation plus centralisée.

Ce rapide survol nous montre bien ce qui est en question : « Autonomie communale ou centralisation administrative : tel est le dilemme qui se pose à tous ceux qui vont devoir organiser les institutions communales » (Crisp). Disons que tout corps intermédiaire parce qu’intermédiaire précisément jouit d’une certaine autonomie et subit nécessairement des pressions centralisatrices dont certaines sont inévitables et nécessaires. Le problème est de trouver le bon équilibre, de laisser, suivant le principe de subsidiarité, la commune s’occuper des services qu’elle est seule à pouvoir rendre ou qu’elle rend mieux qu’une autre instance mais en n’oubliant pas qu’elle-même a besoin de forces et de soutiens et qu’elle s’inscrit dans un ensemble d’institutions qui doivent respecter le bien commun et manifester un minimum de cohérence.

Si, comme l’écrit aussi Pie XII⁠^[2], les « magistrats communaux (…) ne peuvent être de simples exécutants des décisions prises par l’État », et si, ajoute-t-il, « une autonomie assez large constitue un stimulant efficace des énergies, profitable à l’État lui-même, à condition que les autorités locales s’acquittent avec compétence de leur office et se gardent de tout particularisme étroit », l’autonomie radicale est bien sûr impensable, pour une question de bon sens : « On ne peut pas parler, au sens propre, de souveraineté au niveau de la commune car les habitants d’une commune n’ont de pouvoir que parce que la Constitution et les lois en ont disposé ainsi » (Crisp). Ainsi, la commune n’a pas de souveraineté sur son territoire. Ajoutons que la commune, comme la province ou la région, sert aussi d’organe de transmission de décisions prises à l’échelon supérieur et qu’elle reste soumise aux exigences du bien commun. « L’intérêt communal ne peut être contraire à l’intérêt général ; de même les décisions prises par les autorités communales doivent s’intégrer dans un cadre plus vaste et, pour cette raison, elles sont soumises à un contrôle supérieur (la tutelle) qui peut, suivant les cas, les approuver ou les annuler, ou même parfois les changer pour les rendre conformes à l’intérêt général » (Crisp). De là naissent la tentation récurrente, de la part des instances supérieures, de limiter les pouvoirs de la commune ou la mise en difficulté involontaire de ce premier échelon institutionnel suite à des exigences démesurées.

Le dossier Crisp décrit bien cette situation en Belgique : « Petit à petit, le champ d’action des communes s’est étendu de façon considérable, à la fois à l’initiative des élus locaux et sous l’impulsion des pouvoirs supérieurs, qui leur ont confié de multiples tâches d’intérêt général. (…) A de nombreuses reprises, des accords gouvernementaux ont prévu la valorisation du niveau communal. L’intention a été plusieurs fois affirmée d’opérer une plus grande décentralisation et une plus grande déconcentration des pouvoirs de l’État au profit des communes (…).

La pratique a cependant contredit les intentions : c’est vers une centralisation toujours plus grande que l’on s’est, dans les faits, orienté. L’État, suivi récemment par les Régions et les Communautés, s’est très souvent substitué aux communes en réglementant de nombreux domaines. En témoignent les mesures prises en matière d’aménagement du territoire, de protection de l’environnement, de travaux publics, de sécurité routière, de services d’incendie, de politique hospitalière, de réforme de la police locale dans le cadre de la réforme globale des polices, etc.. »

La commune est donc sous contrôle⁠^[3] et se voit imposer des obligations par les pouvoirs supérieurs puisqu’elle est un relais des instances qui la dépassent.

Il ne faut pas trop rapidement s’en inquiéter. Comme le fait remarquer Pie XII⁠^[4], « qu’il existe (…) une légitime sujétion des communes à l’égard de la nation, personne ne le contestera ; c’est la contrepartie d’une assistance désormais nécessaire pour que la commune puisse rester, dans l’État moderne, à la hauteur de ses tâches multiples et garantir à ses ressortissants tous les services auxquels ils ont droit ».

Tel est bien le problème crucial aujourd’hui. Les demandes de services ont augmenté, les tâches se sont accumulées mais pour faire face, il est de plus en plus nécessaire de disposer des moyens appropriés.

Dans la mesure où l’impôt ne peut être accru indéfiniment et est tributaire de la dimension des communes, il faut bien trouver des formules qui ne porteront pas trop préjudice à l’autonomie. « Les finances, écrit encore Pie XII, tiennent une place prépondérante parmi les facteurs qui conditionnent cette autonomie »⁠^[1].

En Belgique, par exemple, on a créé des intercommunales, des associations de communes pour résoudre des problèmes comme la distribution de l’eau et des énergies ou encore pour assurer un développement économique. On a envisagé aussi des fédérations de communes et des agglomérations de communes pour résoudre des questions d’aménagement du territoire, de santé et de sécurité publiques, de transports en commun, etc.. En 1977, une solution plus radicale fut choisie : le regroupement territorial de petites entités : la fusion de communes. On est passé ainsi de 2.492 communes à 589.

Cette fusion n’a pas résolu tous les problèmes et elle a suscité deux inconvénients. d’une part, « en de nombreux endroits, l’opération a éloigné le pouvoir communal des habitants » (Crisp). d’autre part, « ces fusions ont vu l’entrée des partis politiques là où ils n’étaient pas présents auparavant⁠^[2] et ont donc eu un impact de « politisation » des scrutins locaux » (Crisp).

Le premier inconvénient a été si mal ressenti que la loi a prévu, en 1999, la création de conseils de districts⁠^[3] dans les communes de plus de 100.000 habitants pour « permettre une certaine décentralisation des pouvoirs au sein même des communes fusionnées » (Crisp), plus exactement, la décentralisation de certaines matières gérées par la commune.

Tous ces tribulations nous montrent clairement qu’un corps intermédiaire comme la commune se doit de rester proche des personnes bien concrètes qui forment sa population pour la qualité du service et permettre la participation⁠^[4]. Elle doit donc jouir d’une certaine autonomie ne serait-ce que parce que les besoins varient d’une population à l’autre : « l’intérêt communal (…) peut sur certains points être différent selon les communes » (Crisp). Mais il est clair aussi qu’en bien des matières, la commune non seulement n’est pas seule compétente mais qu’elle a besoin du secours d’autres instances.